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am 6. Dezember

Das Baier-Papier - Rechtsstandpunkt der Grünen

- Über Anfrage der Grünen hat die NÖ Landesregierung eine Stellungnahme zur Frage der Freigabe der Breiteneder-Gründe für eine Verbauung abgegeben (im Folgenden Baier-Papier). Wegen der hohen Wichtigkeit der rechtlichen Fragen legen die Grünen hier ihren Rechtsstandpunkt vor.

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Wichtigste Punkte

  • Frau Breiteneder hat keine rechtliche Handhabe, eine Bebauungsmöglichkeit der Wiese bei der Gemeinde zu erzwingen.
  • “In Beantwortung der rubrizierten Anfrage von Frau Mag Rass-Hubinek vom 17. Oktober 2018 und der Anfrage der Gemeinde Breitenfurt vom 7. November 2018 teilt die Bau- und Raumordnungsrechtsabteilung des Amtes der NÖ Landesregierung mit, dass das NÖ Raumordnungsgesetz 2014 keinen bezifferten Zeitraum für die Aufschließung einer Aufschließungszone vorsieht."
  • Freigabe der Aufschließungszone
  • In 4 Änderung des Flächenwidmungsplanes heißt es:
    2) Die Voraussetzungen für die Freigabe der Aufschließungszonen gelten unverändert
    3) Die Voraussetzungen für die Freigabe der Aufschließungszone BK-A4 werden wie folgt spezifiziert: Indem Aufschließungs- und Bauprojekte hinsichtlich Bedarfsdeckung, Verkehrsaufkommen und Einfügung in die Orts-Struktur zu beurteilen sind, haben…..

Laut Altbürgermeister Herzig war und ist beim Verkehrsaufkommen selbstverständlich die B13 gemeint.

Da die Gemeinde aber eindeutig nicht in der Lage ist, diese Situation des Verkehrsaufkommens auf der B 13 von sich aus so zu ändern, dass trotz allmählicher Verbauung der Wiese die Verschlechterung der Verkehrslage verhindert werden könnte, gehen die Grünen davon aus, dass in diesem Fall eine Verpflichtung der Gemeinde zur Freigabe nicht bestehen kann. Im Gegenteil: die Gemeinde DARF auf keinen Fall freigeben, da die Bedingung des Verkehrsaufkommens nicht realisierbar ist.
Die in der Notiz der Koalition zum Baier-Papier vertretene Rechtsmeinung, dass sich die Freigabebedingung NUR auf den INNEREN Verkehrsbereich um die Wiese bezieht, ist daher rechtlich nicht haltbar.

  • Versprechen einer Volksbefragung
  • der Bürgermeister hat in einer öffentlich verschickten Publikation ( zugestellt durch post.at) ausdrücklich versprochen, dass er den Breitenfurter Entwicklungsplan, jetzt Generationenplan innerhalb eines Jahres einer Volksbefragung zuführen wird. Mit dieser Zusage ist also zusätzlich zu den im Baier-Papier erwähnten autonomen Entscheidungsverfahren der gewählten Vertreter im Gemeinderat auch die Bevölkerung in die Freigabeverfahren aktiv und ergänzend einzubinden! Es reicht also nicht aus, wenn jetzt der Generationenplan zur Einsicht und Stellungnahme bei der Gemeinde aufliegt. Die Grünen gehen daher, im Sinne der Verwaltungsstandards in einem mitteleuropäischen politisch-rechtlichen System davon aus, dass der Bürgermeister dieses Versprechen auch einhält. Der Bürgermeister könnte auch nicht sagen: „Mein Versprechen galt nur für den Entwicklungsplan nicht für den Generationenplan!“ Der Generationenplan ist ein wesentlich radikalerer Eingriff in die bestehende Struktur von Breitenfurt. Daher macht dies die Einhaltung der Zusage umso dringlicher!​

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Das Baier-Papier wird Absatz für Absatz rechtlich geprüft. Dabei wird auch die Notiz der Koalitionsparteien (unten angefügt) kommentiert. Kurzergebnis: Die Koalition versucht das Baier-Papier durch eine rosa Brille im eigenen Sinne zu bewerten. Das Baier-Papier legt jedoch nur einige Rahmenbedingungen fest und geht natürlich nicht auf die individuellen Auflagen und Aufschließungsbedingungen ein, welche in Breitenfurt für die Breitender-Gründe bestehen. Werden diese eingearbeitet, ergibt sich ein wesentlich komplexeres Bild und die rosa Brille muss abgenommen werden, um den Blick zu klären.

     1. Vorspiel - Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes

Gericht: Verwaltungsgerichtshof (VwGH)
Entscheidungsart: Erkenntnis Dokumenttyp: Rechtssatz
Rechtssatznummer: 1
Geschäftszahl: Ro 2015/05/0006
Entscheidungsdatum: 29.03.2017
Index: L80003 Raumordnung Raumplanung Flächenwidmung Bebauungsplan Niederösterreich
Norm: ROG NÖ 1976 §30 Abs5;
Hinweis auf Stammrechtssatz: GRS wie Ro 2015/05/0012 E 24. Februar 2016 RS 2

Stammrechtssatz: bis zur Freigabe einer Bauland-Aufschließungszone mit einer Verordnung nach § 75 NÖ BauO 1996 steht ein Bauvorhaben auf einem darin gelegenen Grundstück im Widerspruch zu der festgelegten Widmung. Für ein Bauvorhaben in einer noch nicht freigegebenen Bauland-Aufschließungszone ist demnach die Baubewilligung zu versagen (Hinweis E vom 15. Oktober 1996, 96/05/0221).

Siehe dazu auch § 75, Freigabe von Aufschließungszonen:​​

(1) Aufschließungszonen sind im örtlichen Raumordnungsprogramm festgelegte Bereiche des Baulandes zur Sicherung einer geordneten Siedlungsentwicklung.
(2) Der Zeitpunkt der Freigabe einer Aufschließungszone ist mit Verordnung des Gemeinderates zu bestimmen. Er darf nicht vor Eintritt der im örtlichen Raumordnungsprogramm hiefür festgelegten Voraussetzungen liegen. Eine Freigabe von Teilen darf dann erfolgen, wenn
o für diese Teile die festgelegten Voraussetzungen erfüllt sind,
o für die Gemeinde keine unwirtschaftlichen Aufwendungen für die Grundausstattung erwachsen und
o die ordnungsgemäße Bebauungsmöglichkeit der verbleibenden Restfläche gesichert ist. Ist für eine Aufschließungszone im Flächenwidmungsplan keine Verkehrserschließung festgelegt oder soll die festgelegte verändert werden, darf die Freigabe erst bei Sicherstellung einer Verkehrserschließung im Sinne des § 71 erfolgen. Ein Verfahren nach § 21 des NÖ Raumordnungsgesetzes 1976, LGBl. 8000, ist hiefür nicht erforderlich.


Details des Judikats:
28 Die Revisionswerberin trägt in der Revision im Wesentlichen neuerlich die Argumente vor, die sie bereits in ihrer Beschwerde an den Verfassungsgerichthof herangetragen hat. In dem oben (I.) genannten, die Behandlung dieser Beschwerde ablehnenden Beschluss hat der Verfassungsgerichtshof ausgeführt, dass keine Umstände ersichtlich seien, die die mitbeteiligte Gemeinde zur Freigabe der verfahrensgegenständlichen Aufschließungszone bzw. zur Änderung des Flächenwidmungsplanes verpflichten würden, und er auch nicht die Auffassung der Revisionswerberin teilen könne, wonach es sich bei der Voraussetzung des Vorliegens eines vom Gemeinderat zu beschließenden Generalverkehrskonzeptes im Hinblick auf § 16 Abs. 4 ROG um keine sachgerechte bzw. um eine gesetzwidrig gewordene Freigabebedingung handeln solle. Die behauptete Gesetzwidrigkeit des bekämpften Flächenwidmungsplans der mitbeteiligten Gemeinde liege daher nicht vor.
29 Die Revision führt somit keine neuen Gesichtspunkte betreffend eine allfällige Rechtswidrigkeit der genannten Verordnungsbestimmungen an, und auch sonst hegt der Verwaltungsgerichtshof gegen diese keine Bedenken, weshalb er sich zu der angeregten Stellung eines Normenprüfungsantrages an den Verfassungsgerichtshof nicht veranlasst sieht.
30 Entgegen der von der Revision vertretenen Auffassung ist auch der angefochtene Bescheid ausreichend begründet.
31 Die Revision war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.


Nach diesem Judikat ist klar, dass Frau Breiteneder keine rechtliche Handhabe hat, eine Bebauungsmöglichkeit der Wiese bei der Gemeinde zu erzwingen, wenn, so wie in diesem Judikat, die Gemeinde zur Freigabe der verfahrensgegenständlichen Aufschließungszone bzw. zur Änderung des Flächenwidmungsplanes nicht verpflichtet ist. Frage: Ist die Gemeinde im Breitender-Fall dazu verpflichtet?

Das folgende Baier-Papier der NÖ LRG geht davon aus, dass die Gemeinde zur Herstellung der Freigabebedingungen in bestimmten Fällen verpflichtet sein kann. Ob das im Breiteneder-Fall auch so gelten muss oder soll, ist wiederum genau zu prüfen. Wenn etwa die Verkehrsverhältnisse  im Ort und den Nachbargemeinden (nicht nur im Anrainerbereich der Wiese) in den Freigabebedingungen enthalten sind, so kann die Gemeinde natürlich die Verkehrslage kaum so verändern, dass auf einmal die Freigabebedingungen erfüllt wären, und die Gemeinde zur Freigabe verpflichtet wäre, wenn sich objektiv die Verkehrslage nicht verbessern lässt.​

     2. Das Schreiben RU1-BR-2001/887-2018 Baier-Papier

Der Text des Schreibens wird in „“ gesetzt übernommen und kommentiert.

„In Beantwortung der rubrizierten Anfrage von Frau Mag Rass-Hubinek vom 17. Oktober 2018 und der Anfrage der Gemeinde Breitenfurt vom 7. November 2018 teilt die Bau- und Raumordnungsrechtsabteilung des Amtes der NÖ Landesregierung mit, dass das NÖ Raumordnungsgesetz 2014 keinen bezifferten Zeitraum für die Aufschließung einer Aufschließungszone vorsieht. In diesem Zusammenhang ist allerdings dessen § 24 Abs. 18 zu beachten, der bestimmt, dass Gemeinden die Auswirkungen von örtlichen Raumordnungsprogrammen auf die Umwelt und die Raumstruktur zu beobachten haben, um allenfalls frühzeitig auf unvorhergesehene negative Entwicklungen reagieren zu können. Diese Bestimmung verpflichtet eine Gemeinde ihr örtliches Raumordnungsprogramm (d.h. ihre Flächenwidmungs- und Bebauungspläne) abzuändern, wenn sich zeigt, dass die darin festgelegten Regelungen negative beziehungsweise vom Verordnungsgeber unbeabsichtigte Auswirkungen haben – dies unabhängig davon, wieviel Zeit seit ihrer Erlassung verstrichen ist.
Im Ergebnis bedeutet das, dass eine Gemeinde dazu verpflichtet ist, Möglichkeiten zu suchen, um verordnete Freigabebedingungen zu erfüllen, oder aber eine Verordnung abändert oder aufhebt, die Freigabebedingungen enthält, die im Sinne des § 16 Abs. 4 des NÖ Raumordnungsgesetzes 2014  nicht sachgerecht sind und objektiv betrachtet nicht erfüllt werden können.“

Siehe dazu auch:§ 24, Abs. (18) Die Gemeinde hat die Auswirkungen von örtlichen Raumordnungsprogrammen auf die Umwelt und die Raumstruktur zu beobachten, um allenfalls frühzeitig auf unvorhergesehene negative Entwicklungen reagieren zu können.
§ 16 Abs. (4) Zur Sicherung einer geordneten Siedlungsentwicklung sowie zur Sanierung und/oder Sicherung von Altlasten bzw. Verdachtsflächen kann das Bauland in verschiedene Aufschließungszonen unterteilt werden, wenn zugleich im örtlichen Raumordnungsprogramm sachgerechte Voraussetzungen für deren Freigabe festgelegt werden. Als derartige Voraussetzungen kommen die Bebauung von Baulandflächen mit gleicher Widmungsart zu einem bestimmten Prozentsatz, die Fertigstellung oder Sicherstellung der Ausführung infrastruktureller Einrichtungen sowie von Lärmschutzbauten und dergleichen in Betracht. Eine fehlende Standorteignung gemäß § 15 Abs.3 kann – ausgenommen Altlasten und Verdachtsflächen – durch Freigabevoraussetzungen nicht ersetzt werden.
Die Freigabe erfolgt durch Verordnung des Gemeinderates nach Erfüllung der festgelegten Freigabevoraussetzungen. Die Freigabe von Teilen einer Aufschließungszone ist zulässig, wenn die jeweils festgelegten Freigabevoraussetzungen für diesen Bereich erfüllt sind, der Gemeinde keine unwirtschaftlichen Aufwendungen für die Grundausstattung erwachsen und die ordnungsgemäße Bebauungsmöglichkeit der verbleibenden Restfläche gesichert bleibt.
Ist für eine Aufschließungszone im Flächenwidmungsplan keine innere Verkehrserschließung festgelegt oder soll die festgelegte verändert werden, darf die Freigabe erst bei Sicherstellung einer Verkehrserschließung im Sinne des § 32 erfolgen. Ein Verfahren nach § 25 ist hiefür nicht erforderlich.​


Solche nicht sachgerechten und objektiv nicht erfüllbaren Freigabebedingungen dürften hier nach Ansicht der Grünen nicht vorliegen.

„Ein Beispiel dafür wäre, wenn in Freigabebedingungen verlangt wird, dass nähere Angaben zu konkreten Bauvorhaben gemacht werden müssen, obwohl es erst dann möglich ist, konkrete Bauvorhaben zur Erteilung einer Baubewilligung einzureichen, wenn eine Aufschließungszone bereits mittels Freigabeverordnung gemäß § 16 Abs. 4 des NÖ Raumordnungsgesetzes 2014 freigegeben ist.
Durch eine Aufschließungsbedingung, mit der sichergestellt werden soll, dass durch die Freigabe einer Aufschließungszone keine verkehrstechnischen Schwierigkeiten oder unzumutbaren Belastungen im Straßennetz beziehungsweise im Anrainerbereich entstehen können, kann naturgemäß nur sichergestellt werden, dass keine unzumutbaren Belastungen in einem etwaig auf der Aufschließungszone selbst zu deren Erschließung zu errichtenden Straßennetz oder durch die Ausgestaltung der Anbindung dieser Aufschließungszone und der auf ihr eventuell zu errichtenden Straßen auf die sie unmittelbar umgebenden Straßen (arg. „Anrainerbereich“) entsteht.“

Hier ist mit aller Klarheit festzuhalten: Das Baier-Papier geht davon aus, dass in der Freigabebedingung lediglich die Verkehrsverhältnisse und zusätzlichen Belastungen enthalten sind, die in einem etwaig auf der Aufschließungszone selbst zu deren Erschließung zu errichtenden Straßennetz oder durch die Ausgestaltung der Anbindung dieser Aufschließungszone und der auf ihr eventuell zu errichtenden Straßen auf die sie unmittelbar umgebenden Straßen (arg. „Anrainerbereich“) entstehen. In Breitenfurt ist die Lage aber anders gelagert.​

Im Koalitionspapier, das wir unten beifügen, interpretiert man die Bedingung eines Verkehrskonzepts so, dass nur die Wiese selbst und das unmittelbar angrenzende Straßennetz betroffen wäre. In der Verordnung heißt es aber: Sicherstellung, dass durch die Freigabe keine verkehrstechnischen Schwierigkeiten oder unzumutbaren Belastungen im Straßennetz bzw. Anrainerbereich entstehen können. Laut Altbürgermeister Herzig war selbstverständlich die B13 gemeint.

Daraus ergibt sich für die Grünen eindeutig, dass bei der Bedingung des Verkehrsaufkommens auf jeden Fall die zusätzliche Belastung der bereits äußerst prekären Verkehrslage in Breitenfurt und Umgebung Gegenstand der Bedingung ist. Da die Gemeinde aber eindeutig nicht in der Lage ist, diese Situation des Verkehrsaufkommens auf der B 13 von sich aus so zu ändern, dass trotz allmählicher Verbauung der Wiese die Verschlechterung der Verkehrslage verhindert werden könnte, gehen die Grünen davon aus, dass in diesem Fall eine Verpflichtung der Gemeinde zur Freigabe nicht bestehen kann. Im Gegenteil: die Gemeinde DARF auf keinen Fall freigeben, da die Bedingung des Verkehrsaufkommens nicht realisierbar ist.

Die in der Notiz der Koalition zum Baier-Paier vertretene Rechtsmeinung, dass sich die Freigabebedingung NUR auf den INNEREN Verkehrsbereich um die Wiese bezieht, ist daher rechtlich nicht haltbar. 

„In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass es sich bei einem Bebauungsplan ebenso wie bei einem Flächenwidmungsplan um eine Verordnung des Gemeinderates einer Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich handelt. In diesem demokratischen Forum kann die Bevölkerung einer Gemeinde durch ihre gewählten Volksvertreter mittels der Erlassung oder Abänderung von Bebauungsplänen und Flächenwidmungsplänen Einfluss auf die Entwicklung der Bautätigkeit in ihrem Gemeindegebiet nehmen. Somit sind zur authentischen Interpretation eines Bebauungsplans oder eines Flächenwidmungsplans jedenfalls die Gemeindebehörden berufen.“

Hier wird nicht berücksichtigt, dass der Bürgermeister in einer öffentlich verschickten Publikation (zugestellt durch post.at; siehe unten im Anhang) ausdrücklich erklärt hat, dass er den Breitenfurter Entwicklungsplan, jetzt Generationenplan innerhalb eines Jahres einer Volksbefragung zuführen wird. Mit dieser Zusage ist also zusätzlich zu den im Baier-Papier erwähnten autonomen Entscheidungsverfahren der gewählten Vertreter auch die Bevölkerung in die Freigabeverfahren aktiv und ergänzend einzubinden! Es reicht also nicht aus, wenn jetzt der Generationenplan zur Einsicht und Stellungnahme bei der Gemeinde aufliegt. Die Grünen gehen daher, im Sinne der Verwaltungsstandards in einem mitteleuropäischen politisch-rechtlichen System davon aus, dass der Bürgermeister dieses Versprechen auch einhält.

Dazu ist er unabhängig vom geplanten Initiativantrag der Grünen gem. §16 NÖ Gemeindeordnung (Übernahme des Generationenplans mit der Verbauung der ehemaligen „EVN-Wiese [Breiteneder-Gründe] in das örtliche Raumordnungsprogramm) infolge seines öffentlich-schriftlichen Versprechens verpflichtet.

Der Bürgermeister könnte auch nicht sagen: „Mein Versprechen galt nur für den Entwicklungsplan nicht für den Generationenplan!“ Der Generationenplan ist ein wesentlich radikalerer Eingriff in die bestehende Struktur von Breitenfurt. Daher macht dies die Einhaltung der Zusage umso dringlicher!

„Im gegenständlichen Beispiel wird der Gemeinderat daher sowohl ein entsprechendes, das Aufschließungsgebiet betreffendes Verkehrskonzept unter Berücksichtigung der anrainenden Verkehrsflächen und einen entsprechend detaillierten Bebauungsplan beschließen und erlassen müssen,“

Auch hier ist nach Ansicht der Grünen festzuhalten, dass in Breitenfurt die Freigabebedingung des allgemeinen Verkehrsaufkommens auch unter Berücksichtigung der Anrainergemeinden usw. nicht erfüllt ist, und diese Situation von der Gemeinde eben nicht geändert werden kann.

Es ist deutlich festzustellen, dass nach ausdrücklicher Bestätigung der seinerzeitigen Verfasser des „§ 4 Änderung des Flächenwidmungsplanes“ im Gemeinderat der Begriff „Verkehrsaufkommen“ sich nicht auf die an das zu verbauende Grundstück anschließenden Bereiche, sondern auf die Erhöhung des Verkehrsaufkommens in Gesamtort in Verbindung mit den Anrainergemeinden bezieht.
 
„wobei zu berücksichtigen ist, dass es das Wesen einer Aufschließungszone als gewidmetes Bauland ist, dass sie nur unter bestimmten Bedingungen bebaut werden darf, durch sie aber nicht die Bebauung von gewidmetem Bauland verhindert werden kann.“

Die Grünen vertreten die Ansicht, dass die Bebauung nur und nur so lange verhindert werden kann und muss, als bestimmte Freigabebedingungen noch nicht erfüllt sind. Da aber die Freigabebedingung des Verkehrsaufkommens (B 13 usw.) nicht erfüllt ist, besteht auch keine Möglichkeit zur Freigabe. Gegen diese Rechtsansicht könnte nach dem obigen Urteil des VerwGH auch Frau Breiteneder nicht erfolgreich vorgehen.

„Im Übrigen ist der guten Ordnung halber festzuhalten, dass, wenn Freigabebedingungen erfüllt sind, keine Umwidmung des betroffenen Gebietes mehr notwendig und daher auch keine Prüfung der Freigabeverordnung durch die Aufsichtsbehörde erforderlich ist.“

Hier nochmals die entsprechende Bestimmung aus der Verordnung.
2) Verordnung durch Gemeinderatsbeschluß vom 29. November 2001, Top 6
Die NÖ Landesregierung hat diese Verordnung gemäß §21 Abs. 6 und 9 i.V.m. §22 Abs. 4 des NÖ Raumordnungsgestzes 1976, LGBl. 8000-13, mit ihrem Bescheid vom 11. Februar 2002, RU1-R-065/025, genehmigt.
Diese Verordnung tritt gemäß §59 Abs.1 der NÖ Gemeindeordnung 1973, LGBl. 1000-12, am 19.2.2002 in Kraft

Auszug aus dieser Verordnung:
§4 Änderung des Flächenwidmungsplanes

2) Die Voraussetzungen für die Freigabe der Aufschließungszonen gelten unverändert
3) Die Voraussetzungen für die Freigabe der Aufschließungszone BK-A4 werden wie folgt spezifiziert: Indem Aufschließungs- und Bauprojekte hinsichtlich Bedarfsdeckung, Verkehrsaufkommen und Einfügung in die Orts-Struktur zu beurteilen sind, haben sie folgende Angaben zu enthalten:
  a) Zahl der Wohneinheiten und Verteilung der Rechtsformen (EFH, ZFH, Eigentum, Miete, Pacht)
  b) Art und Zahl der geplanten Betriebseinrichtungen (Geschäfte, Lokale, Büros, Praxen)
  c) Konzepte der nicht-betrieblichen Nachnutzung, sofern keine Ansiedlungen erfolgen
  d) Verträge für die Bebauungsfristen (nach ROG §16a, Vertragsraumordnung)
  e) Gestaltungsvorschläge für die öffentlichen Räume​

Damals wurde von der ÖVP eine Volksbefragung versprochen
Stellungnahme der ÖVP-SPÖ zum Baier-Papier