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am 10. Jänner

Aufsichtsbeschwerde bei der BH Mödling

Susanne Hartig, Gaby Raß-Hubinek - Die vom Gemeinderat für den 20. Jänner 2019 angeordnete Volksbefragung enthält nach unserer Auffassung ausschließlich unkonkrete Fragestellungen, die einen so großen Spielraum für die Interpretation eines allfälligen Abstimmungsergebnisses eröffnen, dass einer Manipulation Tür und Tor geöffnet ist.

Folgendes Schreiben mit dem Ersuchen um auf der Grundlage der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes die Fragestellungen der kommenden Volksbefragung zu überprüfen und die erforderlichen aufsichtsbehördlichen Maßnahmen zu setzen​, erging daher an die BH Mödling.

An die

Bezirkshauptmannschaft Mödling
Fachgebiet Wahlen, Gemeinden, Kultur, Vollstreckungen
Bahnstraße 2
2340 Mödling

betrifft: Beschluss des Gemeinderates der Marktgemeinde Breitenfurt vom 10. Dezember 2018 auf Anordnung einer Volksbefragung

Sehr geehrte Damen und Herren,

wir erlauben uns, Ihnen den Beschluss des Gemeinderates der Marktgemeinde Breitenfurt vom 10. Dezember 2018 auf Anordnung einer Volksbefragung zur Kenntnis zu bringen sowie die Umstände darzulegen, die zu diesem Beschluss geführt haben, und ersuchen Sie um Prüfung der Rechtmäßigkeit dieses Gemeinderatsbeschlusses sowie um allfällige erforderliche aufsichtsbehördliche Maßnahmen.

Am 3. Dezember 2018 übergab Mag. Susanne Hartig am Gemeindeamt einen Initiativantrag betreffend die Anordnung einer Volksbefragung über die Verbauung der „EVN-Wiese“ (Breiteneder-Gründe) sowie die dazugehörigen Unterschriftenlisten. In der Gemeinderatssitzung vom 10. Dezember 2018, in der dieser Initiativantrag aufgrund des Antrags eines Drittels der Mitglieder des Gemeinderates einen Gegenstand der Tagesordnung bildete, teilte der Bürgermeister bei der Behandlung dieses Tagesordnungspunktes mit, dass er am selben Tag einen Bescheid erlassen habe, dass die Behandlung dieses Initiativantrags unterbleibe. Der Bescheid werde am nächsten Tag zugestellt werden. (Mag. Susanne Hartig hat zwischenzeitlich gegen diesen Bescheid als Zustellungsbevollmächtigte des Initiativantrages eine Berufung erhoben)

Im Rahmen der Beratung wurde ein Antrag von Gemeinderätinnen und Gemeinderäten der ÖVP und der SPÖ eingebracht und in weiterer Folge vom Gemeinderat angenommen. Der Beschluss des Gemeinderates, der in der Verhandlungsschrift über die Sitzung des Gemeinderates vom 10. Dezember 2018 auf den Seiten 12 und 13 protokolliert ist, lautet wie folgt:

Beschluss über Gegenantrag: Der Gemeinderat ordnet die Durchführung einer Volksbefragung „Breitenfurter Generationenplan“ mit Wahltag, Sonntag, 20.Jänner 2018, mit folgenden vier Fragestellungen auf vier verschiedenfarbigen Stimmzetteln an:

1. Wohnungen auf Gemeindegrund

Die Gemeinde will vorrangig auf gemeindeeigenen Baugründen geförderte Wohnungen für Breitenfurterinnen und Breitenfurter schaffen. Diese Wohnungen sollen nach Bedarf an junge, aber auch an ältere Breitenfurter und Breitenfurterinnen sowie an Breitenfurter Jungfamilien nach festgelegten Richtlinien vergeben werden.

Frage:

Sind Sie dafür, dass bei Bedarf geförderte Wohnungen für Breitenfurterinnen und Breitenfurter vorrangig auf Gemeindegrund errichtet werden?

2. Breiteneder Gründe

Die sogenannte „Wiese“ (EVN-Wiese, Breiteneder Gründe) ist seit 1995 Bauland-Kerngebiet-Aufschließungszone. Das bedeutet, dass eine Bebauung nur dann erfolgen kann, wenn die vom Gemeinderat festgelegten Bedingungen (Bedarf, Ortsstruktur und Verkehrslösung) erfüllt werden. Zusätzlich sollen jetzt Teilaufschließungszonen festgelegt werden, die nur eine abschnittsweise Bebauung zulassen würden. Zudem sollen im öffentlichen Interesse weitere raumordnerische Regelungen festgelegt und vertragliche Vereinbarungen hinsichtlich öffentlicher Freiräume und Wegeverbindungen mit dem Grundeigentümer getroffen werden.

Frage:

Sind Sie für die raumordnerische und vertragliche Sicherstellung, dass die „Wiese“ für zukünftige Generationen nur nach Bedarf und nur in Abschnitten bebaut werden kann?

3. Verkehrsmaßnahmen

Es müssen zukunftsweisende Maßnahmen getroffen werden, um ein weiteres Anwachsen des motorisierten Individualverkehrs hintanzuhalten. Die Gemeinde plant, Möglichkeiten für Sammeltaxis, E-Mobilität und Car-Sharing zu schaffen. Die öffentlichen Verbindungen im Ort, zu den Nachbargemeinden und nach Wien sollen attraktiver gemacht und verstärkt werden. Die vorhandenen Radwege sollen – wo nötig – ausgebaut und fehlende Verbindungen im Radwegenetz ergänzt werden.

Frage:

Sind Sie für das Setzen solcher zukunftsweisender Maßnahmen zur Förderung des öffentlichen Verkehrs und für alternative Angebote für den Individualverkehr?

4. Verbesserungen im Ort

In Breitenfurt gibt es viele Ansatzpunkte, den Ort in funktionaler und gestalterischer Hinsicht weiter zu verbessern. Solche verbesserungswürdige Bereiche sind insbesondere

•             die Hauptstraße in allen Breitenfurter Ortsteilen hinsichtlich Verkehrssicherheit und Ortsbild

•             der Festplatz bei der Freiwilligen Feuerwehr in der Schlossallee bezüglich Infrastruktur für Feste und Veranstaltungen und barrierefreie Gestaltung

•             der Kardinal Piffl-Platz hinsichtlich Organisation und Gestaltung des Platzes für alle Nutzungen im Jahreszyklus

Frage:

Sind Sie für die Durchführung funktionaler und gestalterischer Maßnahmen durch die Gemeinde in verbesserungswürdigen Bereichen unseres Ortes?

Rechtliche Grundlagen:

Die NÖ Gemeindeordnung regelt die Anordnung einer Volksbefragung in § 63 NÖ GO wie folgt

§ 63. Anordnung einer Volksbefragung

(1) Der Gemeinderat kann über Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches, ausgenommen über individuelle Verwaltungsakte und überwiegend abgabenrechtliche Angelegenheiten, eine Befragung der wahlberechtigten Gemeindemitglieder (Volksbefragung) anordnen.

(2) Die Frage, die durch die Volksbefragung zu entscheiden ist, ist so eindeutig zu stellen, daß sie entweder mit “Ja” oder “Nein” beantwortet oder im Falle, daß über zwei oder mehrere Varianten entschieden werden soll, die gewählte Variante bestimmt bezeichnet werden kann. Der Gemeinderat kann überdies beschließen, daß das Ergebnis der Volksbefragung einem Gemeinderatsbeschluß gleichzuhalten ist, wenn gleichzeitig für die Bedeckung allfälliger Ausgaben vorgesorgt wird.

Der Verfassungsgerichtshof, der sich in mehreren Anlassfällen mit der Zulässigkeit von Fragestellungen für Volksbefragungen in Niederösterreich auseinandergesetzt hat, hat dazu folgende wesentliche Aussagen getroffen:

Gerade Einrichtungen der direkten Demokratie erfordern aber, dass das Substrat dessen, was den Wahlberechtigten zur Entscheidung vorgelegt wird, klar und eindeutig ist, damit Manipulationen hintangehalten und Missverständnisse soweit wie möglich ausgeschlossen werden können.

Daher dürfte es erforderlich sein, dass für die abstimmungsberechtigten Gemeindebürger – und in weiterer Folge für den Verfassungsgerichtshof, der die Fragestellung zu überprüfen hat – eindeutig erkennbar ist, über welche Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches sie befragt werden…“ (VfSlg 19648 vom 20.06.2013; Ladendorf)

Bei Volksbefragungen ist nämlich die Klarheit der Fragestellung essenziell, und zwar unabhängig davon, wie intensiv eine Frage vor der Volksbefragung diskutiert wurde.“ (VfGH W III 1/2013 vom 13.09.2013; Grabern)

Da sich die Frage ... nur auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches beziehen darf, bezieht sich das Erfordernis der Eindeutigkeit der Frage auch auf den eigenen Wirkungsbereich. Es ist daher erforderlich, dass für die bei der Befragung Stimmberechtigten Gemeindebürger – und in weiterer Folge für den Verfassungsgerichtshof, der die Fragestellung zu überprüfen hat – eindeutig erkennbar ist, über welche Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereichs sie befragt werden.“
(VfGH V50/2013 vom 13.09.2013, Grabern)

Eine wichtige Aussage hat der Verfassungsgerichtshof zu Volksbefragungen auch aus Anlass der Anordnung einer Volksbefragung in der Landeshauptstadt Graz wie folgt getroffen:

Den nach § 155 Abs. 1 Stmk Volksrechtegesetz (VRG) haben Volksbefragungen ‚der Erforschung des Willens der Gemeindebürger‘ zu dienen und es besteht kein Zweifel daran, dass jede Verfälschung und Manipulation diesem Ziel entgegensteht; Fragestellungen, mit denen versucht wird, die Antwort in eine bestimmte Richtung zu lenken, widersprechen daher der Anordnung des § 155 Abs. 1 …“
(VfSlg 15942 vom 28.09.2000, Graz)

Diesen aufgrund der maßgeblichen Gesetze vom Verfassungsgerichtshof entwickelten Anforderungen an die Fragestellung einer Volksbefragung entsprechen die vier vom Gemeinderat am 10. Dezember 2018 beschlossenen Fragen für die Volksbefragung von 20 Jänner 2019 in keiner Weise, wie im Folgenden zunächst allgemein und in weiterer Folge zu den einzelnen Fragen ausgeführt wird:

Allgemein:

Ganz generell ist darauf hinzuweisen, dass das Thema der Errichtung zusätzlichen Wohnraums in der Gemeinde Breitenfurt die Bürgerinnen und Bürger zutiefst beschäftigt und die Interessen der Bürgerinnen und Bürger der Gemeinde intensiv betrifft. Zusätzlicher Wohnraum in der Gemeinde bedeutet Veränderung des Charakters der Gemeinde, den viele als ländlich schätzen und genießen, zusätzlicher Wohnraum bedeutet aber auch zusätzliche Verkehrsbelastungen, wobei die derzeitigen Verkehrsbelastungen von vielen als zu hoch empfunden werden. Der Generationenplan von ÖVP und SPÖ zielt auf einen starken Ausbau des in der Gemeinde verfügbaren Wohnraums und die Volksbefragung hat offensichtlich den Zweck, mit manipulativen Fragestellungen eine Mehrheit der Gemeindebürgerinnen und Gemeindebürger für diesen Plan zu erhalten.

Die angeordnete Volksbefragung enthält nicht nur Fragen, sondern jeweils auch eine Überschrift und einen einleitenden Text, der teils offenbar erläuternde Funktion haben soll, teilweise aber auch Aspekte nennt, auf die in der jeweiligen Frage verwiesen wird. Bei Frage 3 etwa ist die Formulierung der Frage sprachlich nicht verständlich ohne Kenntnis des einleitenden Erläuterungstextes, wobei es dem Leser der Frage zukommt, herauszufinden, welche Aspekte im einleitenden Text zu dieser Frage konkret gemeint sein könnten.

Diese Vorgangsweise steht nach unserer Auffassung in Widerspruch zum Erfordernis der Klarheit der Fragestellung, da unklar ist, welche Bedeutung die erläuternden Textteile (die tatsächlich in manchen Formulierungen an Werbetexte oder Wahlprogramme erinnern) im Falle der Beantwortung einer Frage mit ja oder nein haben würden. Wenn der Verfassungsgerichtshof im Anlassfall Grabern (VfGH W III 1/2013) ausführt, dass die Klarheit der Fragestellung essenziell sei „und zwar unabhängig davon, wie intensiv eine Frage vor der Volksbefragung diskutiert wurde“, so ergibt sich daraus, dass eine Fragestellung auch unabhängig von einer Erläuterung klar zu sein hat. Das ist bei den Fragestellungen der für den 20. Jänner 2019 angeordneten Volksbefragung nicht der Fall.

Zu Frage 1 Wohnungen auf Gemeindegrund

Im erläuternden einleitenden Teil wird nach der Art einer Wahlpropaganda darauf hingewiesen, dass beabsichtigt ist, auf gemeindeeigenen Baugründen geförderte Wohnungen für Breitenfurterinnen und Breitenfurter zu schaffen. Es ist unklar, ob und wie sichergestellt werden kann, dass im Gemeindegebiet verfügbare Wohnungen nur an Breitenfurterinnen und Breitenfurter vergeben werden. Rein faktisch ist die Erfüllung des im einleitenden Text zu dieser Frage enthaltenen Versprechens völlig unrealistisch, da der Bedarf von Breitenfurterinnen und Breitenfurterinnen nach neuem Wohnraum bei weitem nicht in jenem Ausmaß gegeben ist, der den geplanten Wohnprojekten entspricht.

Auch die Fragestellung selbst ist in hohem Maße unklar insofern, als das Wort „bei Bedarf“ weder im einleitenden Text noch in der Frage selbst definiert wird und auch unklar bleibt, was eine Bejahung oder Verneinung dieser Frage konkret bedeuten würde. Ein Wahlberechtigter könnte etwa die Frage verneinen, weil er der Auffassung ist, dass geförderte Wohnungen nicht nur für Breitenfurterinnen und Breitenfurter oder auch nicht nur bei Bedarf vorrangig auf Gemeindegrund errichtet werden sollten. Er könnte diese Frage unter Umständen aber auch bejahen, weil er davon ausgeht (wie dies auch den durchgeführten Erhebungen entspricht), dass derzeit ohnehin kein Bedarf gegeben ist und daher auf absehbare Zeit nicht mit einer verstärkten Bautätigkeit zu rechnen ist. Auf eine Zustimmung aus diesem Motiv zielt die Einfügung der Worte „bei Bedarf“ in diese Fragestellung ganz offensichtlich, wobei – wie erwähnt – völlig unklar bleibt, wann von einem Bedarf ausgegangen wird, und im politischen Zusammenhang eine Bejahung dieser Frage unzweifelhaft als Zustimmung zum Generationenplan und zur Schaffung von neuem Wohnraum interpretiert werden wird auf der Grundlage eines äußerst niedrigen Bedarfs, der aber in den Augen vieler zustimmenden Bürgerinnen und Bürger nicht als gegeben angesehen werden wird.

Bei dieser Frage ist unklar, welchen konkreten Maßnahmen der Gemeinde eine Bürgerin/ein Bürger zustimmt, beziehungsweise welche sie oder er ablehnt, wenn sie oder er diese Frage mit ja oder nein beantwortet: Bezieht sich die Frage auf die Bautätigkeit der Gemeinde selbst und damit auf privatwirtschaftliche Maßnahmen im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde, oder bezieht sich die Frage auf die Bautätigkeit von privaten Bauträgern? Die Bautätigkeit von Privaten ist jedenfalls nicht dem eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde zuzurechnen. Diesbezüglich verletzt diese Fragestellung das Erfordernis der Klarheit in der Auslegung des Verfassungsgerichtshofes.

Zu Frage 2 Breiteneder Gründe

Auch in dieser Frage ist das Wort Bedarf ohne nähere Abgrenzung und vor allem auch ohne Bezugnahme auf bekannte Informationen über diesen Bedarf enthalten. Weder aus dem einleitenden Text noch aus der Fragestellung selbst ist erkennbar, welche raumordnerischen und vertraglichen Sicherstellungen mit einer Bejahung oder Verneinung dieser Frage befürwortet oder abgelehnt werden. Die Frage betrifft einen äußerst problematischen und sensiblen Teil des Gemeindegebietes, weil im Umfeld der Breiteneder Gründe eine Reihe von schwierigen verkehrspolitischen Problemen zu lösen sind. Darüber hinaus ist anzumerken, dass die Breiteneder Gründe nicht Gemeindegrund darstellen, sondern im Eigentum der Breiteneder-Immobilien GmbH stehen und die Aufhebung der Aufschließungszone ein erhebliches wirtschaftliches Interesse des Grundeigentümers darstellt. Während also die tatsächliche Frage nüchtern betrachtet lauten müsste „Sind Sie für die Aufhebung der Aufschließungszone bei den Breiteneder Gründen?“, so vermitteln die Worte „Sicherstellung“, „Bedarf“ und „nur in Abschnitten bebaut werden“, dass die Aufschließungszone möglicherweise mangels Bedarf ohnehin nicht aufgehoben wird, dass Sicherstellungen erfolgen (welchen Inhalts auch immer), die nicht näher bezeichnete Gefahren abwenden und dass beabsichtigte Änderungen ohnehin nur in kleinen Schritten („Abschnitten“) erfolgen werden. Das im Einleitungstext hervorgehobene „öffentliche Interesse“ verdeckt, dass die Aufhebung der Aufschließungszone vor allem im privaten Interesse der Grundeigentümer liegt.

Die Fragestellung ist auch insofern unkonkret, als sie eine vertragliche Sicherstellung anspricht, die noch nicht vorliegt und deren Zustandekommen ein zweiseitiges Rechtsgeschäft darstellt, wobei das Handeln des Vertragspartners der Gemeinde nicht dem eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde zuzurechnen ist. Auch die vertraglichen Vereinbarungen betreffend öffentlicher Freiräume und Wegeverbindungen mit Grundeigentümern stellen Maßnahmen da, die zum einen noch nicht konkretisiert sind und zum anderen auf Seiten der Vertragspartner der Gemeinde Rechtsakte erfordern, die nicht dem eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde zuzurechnen sind.

Auch die raumordnerischen Maßnahmen, zu denen die Bürgerinnen und Bürger befragt werden, sind so unkonkret, dass Bürgerinnen und Bürgern völlig unklar bleiben muss, wozu sie zugestimmt haben, wenn sie die Frage bejahen, oder was sie abgelehnt haben, wenn sie sie verneinen.

Zu Frage 3 Verkehrsmaßnahmen

Der Einleitungstext entspricht hier exakt jenen Formulierungen, die ein mit der Formulierung eines Wahlprogramms beauftragter Werbetexter zu diesem Thema vorlegen würde. Auffällig ist, dass die Fragestellung die zu setzenden zukunftsweisenden Maßnahmen gar nicht ausdrücklich anführt, sondern auf den Einleitungstext verweist („Sind Sie für das Setzen solcher zukunftsweisender Maßnahmen“). Die Frage hat suggestiven Charakter, wer wollte sich schon gegen zukunftsweisende Maßnahmen aussprechen?

Zu Frage 4 Verbesserungen im Ort

Die Überschrift dieser Fragestellung ist suggestiv. Wer sie verneint, ist offenbar gegen Verbesserungen im Ort. Es ist völlig unklar, welche Konsequenzen sich aus einer Bejahung oder Verneinung dieser Frage ergeben würden, bzw. welche Schlüsse zu ziehen wären, wenn eine Mehrheit der Wahlberechtigten diese Frage verneint, da völlig unklar ist, welche funktionalen und gestalterischen Maßnahmen bei einer Bejahung dieser Frage realisiert werden würden. Zwar nennt der einleitende Textteil verbesserungswürdige Bereiche und listet diese auf, doch wird auch im einleitenden Teil nicht erläutert, durch welche Maßnahmen die Verkehrssicherheit und das Ortsbild oder die Infrastruktur für Feste und Veranstaltungen oder die barrierefreie Gestaltung oder die Gestaltung für alle Nutzungen im Jahreszyklus verbessert werden sollen.

Zusammenfassung

Die vom Gemeinderat für den 20. Jänner 2019 angeordnete Volksbefragung enthält nach unserer Auffassung ausschließlich unkonkrete Fragestellungen, die einen so großen Spielraum für die Interpretation eines allfälligen Abstimmungsergebnisses eröffnen, dass einer Manipulation Tür und Tor geöffnet ist. Wir ersuchen Sie, auf der Grundlage der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes die Fragestellungen dieser Volksbefragung zu überprüfen und die erforderlichen aufsichtsbehördlichen Maßnahmen zu setzen.